Conseil européen à Bruxelles : Coopération judiciaire et policiaire.

Coopération judiciaire et policiaire - programme de La Haye "Tampere II"

Bruxelles - Belgique, du 4 novembre au 5 novembre 2004.

I – Introduction

Le " développement " d'un espace de liberté, de sécurité et de justice constitue une " priorité ", en lien avec les dispositions du nouveau Traité constitutionnel. Les grands objectifs du nouveau programme, dit de " La Haye ", sont énoncés. Un " plan d'action ", attendu pour 2005, en précisera les modalités.

II- Orientations générales

1 - Principes généraux : bref rappel des principes et du cadre juridique applicables au nouveau programme.

2 - Protection des droits fondamentaux : mention de l'incorporation de la charte des droits fondamentaux dans le nouveau Traité, de la création attendue d'une agence des droits de l'homme. Les droits fondamentaux doivent être non seulement respectés mais aussi " promus ".

3 - Mise en œuvre et évaluation : l'évaluation de la mise en œuvre de l'acquis est " essentielle ". A compter du 1er juillet 2005, cette évaluation devra être menée de façon " systématique, objective, impartiale et efficace ".

4 - Clause de rendez-vous : la Commission devra faire rapport sur la mise en œuvre du programme et signaler les mesures supplémentaires qui apparaîtraient nécessaires, le 1er novembre 2006 (date retenue dans la perspective de l'entrée en vigueur du Traité).

III- Orientations spécifiques

1 - Renforcer la liberté

1.1 - Citoyenneté : le droit de circulation et d'établissement constitue le " droit central " des citoyens de l'Union. La Commission devra produire un rapport et si nécessaire des propositions à ce sujet en 2008. Attention accordée au dialogue avec la société civile, à la promotion de la participation à la vie publique, à la lutte contre l'antisémitisme, le racisme et la xénophobie.

1.2 - Asile, migration, frontières : l'approche des phénomènes migratoires doit être globale, et reposer sur les principes de solidarité et de partage des responsabilités. Appel à l'utilisation de la clause passerelle du traité de Nice au plus tard le 1er avril 2005 (passage à la majorité qualifiée pour le contrôle des frontières externes).

1.3 - Un système commun d'asile européen : l'objectif affirmé est celui de la mise en place d'un système commun d'asile d'ici fin 2010. De façon complémentaire ou subsidiaire, les possibilités et l'opportunité d'un traitement commun des procédures d'asile, y compris en dehors de l'Union, seront étudiées, de même que la création d'un bureau commun (" European support office ").

1.4 - Migration légale et lutte contre le travail clandestin : la Commission devra remettre avant la fin 2005 un plan sur les migrations légales. Il est rappelé que la détermination des volumes d'entrée des travailleurs migrants reste de la compétence des Etats-membres.

1.5 - Intégration : les ressortissants de pays tiers en situation régulière doivent participer pleinement à leurs sociétés d'accueil. L'Union prendra des initiatives dans ce sens, en application de principes communs à définir.

1.6 - Dimension externe de l'asile et des migrations

1.6.1 : partenariat avec les pays tiers : l'Union doit aider les pays tiers à renforcer leurs capacités de gestion des flux migratoires et de protection des réfugiés, dans le cadre d'un partenariat global intégrant pleinement ces questions.

1.6.2 : partenariat avec les pays et régions d'origine : il s'agit d'aider au renforcement des capacités de pays ou de régions tiers en matière d'asile, selon une approche globale alliant questions migratoires, aide au développement et aide humanitaire. La Commission devra émettre des propositions à ce sujet d'ici le printemps 2005.

1.6.3 : partenariat avec les pays et régions de transit : même problématique que pour les pays et régions d'origine, mais étendue au contrôle des flux migratoires. Vis-à-vis des pays concernés, la politique du nouveau voisinage doit constituer le cadre de référence.

1.6.4 : retour et réadmission : appel au lancement de programmes pour le retour dans le cadre d'une approche intégrée vis-à-vis des pays tiers, appel à la conclusion rapide des accords communautaires de réadmission et à la prompte nomination d'un " représentant spécial " pour la réadmission.

1.7 - Gestion des flux migratoires

1.7.1 : contrôles aux frontières et lutte contre l'immigration clandestine : rappel des conditions dans lesquelles devra s'effectuer l'intégration des nouveaux Etats membres à Schengen. Mise en place de l'agence pour les frontières extérieures au 1er mai 2005, appel à la création d'équipes d'experts nationaux pour intervenir dans les situations d'urgence aux frontières extérieures. Une évaluation de la coopération en matière de contrôle des frontières extérieures est attendue d'ici fin 2007. Cette étude devra également porter sur la faisabilité d'un " système européen de gardes frontières ".

1.7.2 : biométrie et systèmes d'information : appel à la mise en place rapide de nouveaux documents d'identité et de voyage sécurisés, et à l'intéropérabilité des systèmes de données européens liés aux questions migratoires (SIS II, VIS, Eurodac).

1.7.3 : visas : appel à un renforcement de la politique commune dans le domaine des visas, à la création à long terme de bureaux communs, ainsi qu'à une réflexion sur la place des visas dans la problématique de la réadmission.

2 - Renforcer la sécurité

2.1 - Améliorer l'échange d'informations : deux principes sont énoncés : celui de la disponibilité de l'information à travers l'accès mutuel ou l'intéropérabilité des systèmes, et celui d'un strict respect des règles sur la protection des données. De nouvelles bases de données européennes ne seront créées que si leur valeur ajoutée est démontrée.

2.2 - Terrorisme : rappel des décisions contenues dans la déclaration du Conseil européen du 25 mars et du plan d'action révisé contre le terrorisme. Accent mis sur la lutte contre le financement (mécanismes de gel des avoirs, transactions en liquide), l'échange d'informations entres services (principe de disponibilité, rôle du Sitcen), la prise en compte de la lutte contre le terrorisme dans l'action extérieure de l'UE···

2.3 - Coopération policière : appel à un renforcement de la coopération opérationnelle, à travers les équipes communes d'enquête, la montée en puissance d'Europol en lien le cas échéant avec Eurojust, le développement de techniques communes d'enquête, la formation (Cepol). La Commission devra faire des propositions pour un renforcement des possibilités de coopération transfrontalière dans le cadre de Schengen. Le Conseil définira des priorités stratégiques annuelles, qui constitueront un cadre de référence pour son action. Le Conseil est également invité à mettre en œuvre d'ici le 1er janvier 2008 les possibilités du nouveau Traité concernant Europol ; (article III- 276 : modalités de réforme et de fonctionnement, contrôle démocratique).

2.4 - Gestion des crises : il s'agit de renforcer, d'ici le 1er juillet 2006, les capacités de l'Union à faire face à des situations de crise grave au sein de l'Union, y compris de type non conventionnel : planification, formation et exercices conjoints, recensement des moyens nationaux···

2.5 - Coopération opérationnelle : l'objectif est la coordination des activités opérationnelles au regard également des priorités stratégiques définies par le Conseil. Dans l'attente de la mise en place, " dès que possible ", du Comité permanent de sécurité intérieure prévu par le nouveau Traité (COSI), des réunions devront se tenir tous les 6 mois entre les différents organes et comités européens ayant à connaître des questions de sécurité : CATS, CSIFA, Europol et Eurjoust···

2.6 - Prévention de la criminalité : appel au renforcement et à la professionnalisation du " réseau européen de prévention de la criminalité ", à l'amélioration des activités dans le domaine des statistiques, accent mis sur le partenariat public/privé (la Commission devra remettre une proposition sur ce dernier sujet en 2006).

2.7 - Criminalité organisée et corruption : le document invite à donner un tour opérationnel à la lutte contre la criminalité organisée transfrontière sur la base d'un concept stratégique renforcé, prenant également en compte la dimension de la corruption.

2.8 - Stratégie européenne contre les drogues : renvoi à la stratégie contre les drogues pour la période 2005-2012, en cours de définition, et rappel de l'importance d'une approche globale et équilibrée et multidisciplinaire de ces phénomènes (prévention/répression, trafic/blanchiment···).

3 - Renforcer la justice

3.1 - Cour de justice : le programme souligne l'importance pour la Cour de justice de pouvoir répondre rapidement aux demandes qui lui sont transmises à titre préjudiciel et appelle, dans la perspective de l'entrée en vigueur du nouveau Traité (article III-369), à envisager le dépôt d'une proposition de réforme statutaire à cet effet.

3.2 - Confiance mutuelle : afin de renforcer la confiance mutuelle et de contribuer au développement d'une culture judiciaire commune, le programme demande la mise en place de systèmes objectifs et impartiaux d'évaluation de la mise en œuvre des actes européens, ainsi que la création de programmes d'échanges et de formation des magistrats, y compris d'un réseau européen de formation des autorités judiciaires.

3.3 - Coopération judiciaire dans le domaine pénal

3.3.1 : reconnaissance mutuelle : le principe de la reconnaissance mutuelle reste défini comme la " pierre angulaire " de la coopération judiciaire. Le programme appelle à la poursuite du travail normatif dans ce domaine, en citant notamment, avec des éléments de calendrier, les textes sur les droits procéduraux dans les procédures pénales, le mandat d'obtention de preuves, ainsi que l'échange d'informations sur les casiers judiciaires.

3.3.2 : Rapprochement juridique : bref passage pour rappeler le cadre applicable en matière d'harmonisation du droit pénal matériel et procédural (mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle, crimes graves à dimension transfrontière).

3.3.3 : Eurojust : le document appelle à une utilisation optimale d'Eurojust à droit constant (mise en œuvre des décisions pertinentes déjà adoptées, coopération effective de la part des autorités nationales concernées). Il demande également la mise en œuvre avant le 1er janvier 2008 des possibilités du nouveau Traité contenues à l'article III-273 (pouvoirs de déclenchement et de coordination des poursuites notamment), tout en envisageant un développement ultérieur d'Eurojust dans ce qui constitue une allusion au parquet européen (article III-274).

3.4 - Coopération judiciaire dans le domaine civil

3.4.1 : procédures de droit civil dans les situations transfrontière : appel à la poursuite de la coopération judiciaire et de l'application du principe de reconnaissance mutuelle dans le souci de lever les obstacles au règlement des litiges ou à la mise en œuvre des décisions, en soulignant l'importance de ces questions pour la vie quotidienne des citoyens de l'Union (droit de la famille par exemple).

3.4.2 : reconnaissance mutuelle des décisions de justice : le programme identifie un certain nombre de chantiers prioritaires en matière commerciale (obligations contractuelles et non contractuelles···), familiale (règlement des conflits de juridictions dans les affaires de divorce···), de succession (instruments sur les héritages et les testaments), l'ensemble constituant un programme devant avoir été adopté d'ici 2011. Il souligne que l'harmonisation ne peut intervenir qu'à titre subsidiaire, et ne pourra porter sur des sujets tels que celles de la " famille " ou du " mariage ".

3.4.3 : Renforcer la coopération : bref titre pour appeler à une intensification de la coopération entre Etats membres, étendue aux praticiens du droit (notaires, huissiers···), dans le but également d'identifier les meilleures pratiques.

3.4.4 : Améliorer la cohérence et la qualité de la législation européenne : appel à une codification du droit des contrats, et de façon plus générale à un contrôle plus systématique de la part du Conseil sur la qualité et la cohérence des instruments communautaires touchant à la coopération judiciaire dans le domaine du droit civil.

3.4.5 : l'ordre juridique international : bref titre pour appeler à une meilleure synergie entre les activités et les actes de l'Union européenne d'une part, de la Conférence de La Haye et du Conseil de l'Europe d'autre part.

IV - Relations extérieures

Bref chapitre, renvoyant également aux autres passages pertinents du programme, pour appeler au développement d'une " dimension " extérieure cohérente, susceptible de faire intervenir tous les moyens à disposition de l'Union. La Commission et le Secrétaire Général / Haut Représentant, sont appelés à présenter d'ici la fin 2005 une stratégie incluant tous les aspects externes de la JAI.

NOVEMBRE 2004





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